20 Jahre Wett­be­werb auf Bayerns Schienen

Artikel aus dem Magazin zum 20jährigen Jubiläum der BEG (Stand: November 2016)

Der Regional- und S-Bahn-Verkehr in Bayern fi­nan­ziert sich rund zur Hälfte durch staat­li­che Zu­wen­dun­gen. Diese Steu­er­gel­der müssen best­mög­lich zum Vorteil der Fahrgäste in­ves­tiert werden. Genau dieses Ziel verfolgt die Baye­ri­sche Ei­sen­bahn­ge­sell­schaft, die vor 20 Jahren ihre Arbeit aufnahm. Was hat die BEG seitdem erreicht?

Die Bahn­re­form 1994 war ein Pau­ken­schlag für den Bahn­ver­kehr in Deutsch­land. Die meisten verbinden damit die Um­wand­lung der Behörde Bun­des­bahn in das pri­vat­wirt­schaft­li­che Un­ter­neh­men Deutsche Bahn AG. Doch min­des­tens so fol­gen­reich war ein weiterer Aspekt der Bahn­re­form: Seit 1996 liegt der öf­fent­lich be­zu­schuss­te Regional- und S-Bahn-Verkehr nicht mehr beim Bund, sondern in der Ver­ant­wor­tung der Länder. Die Gelder stellt al­ler­dings weiterhin der Bund zur Ver­fü­gung – die so­ge­nann­ten Re­gio­na­li­sie­rungs­mit­tel – und leitet sie zur Fi­nan­zie­rung des Schie­nen­per­so­nen­nah­ver­kehrs (SPNV) an die Länder weiter.

Effizient durch staatlich gelenkten Wett­be­werb

Während viele andere Länder die Ver­ant­wor­tung für den SPNV an regionale Zweck­ver­bän­de und Ver­kehrs­ver­bün­de wei­ter­de­le­gier­ten, ging die Baye­ri­sche Staats­re­gie­rung einen anderen Weg: Sie legte den SPNV in ganz Bayern in die Hände einer eigens ge­schaf­fe­nen In­sti­tu­ti­on: Am 1. Januar 1996 nahm die Baye­ri­sche Ei­sen­bahn­ge­sell­schaft ihren Betrieb auf. Um die Steu­er­gel­der möglichst effizient zu verwenden, setzte der Freistaat von Beginn an besonders kon­se­quent auf den Wett­be­werb zwischen ver­schie­de­nen Ei­sen­bahn­ver­kehrs­un­ter­neh­men (EVU). Diesen Wett­be­werb best­mög­lich zum Vorteil der Fahrgäste zu or­ga­ni­sie­ren, ist eine der wich­tigs­ten Aufgaben der BEG. Dazu legt die BEG fest, auf welchen Strecken wie viele Züge in welchem Takt unterwegs sein sollen – und in welcher Qualität. Diese Leis­tun­gen schreibt die BEG für einzelne Strecken und Stre­cken­net­ze aus und vergibt sie an dasjenige Un­ter­neh­men mit dem wirt­schaft­lichs­ten Angebot – dem besten Angebot in Bezug auf Preis und Qualität.

Seit 1996 hat die BEG fe­der­füh­rend 36 solcher Wett­be­werbs­ver­fah­ren ab­ge­schlos­sen. Das ehemalige Monopol der Deutschen Bahn ist dadurch nach und nach einem viel­fäl­ti­gen Ne­ben­ein­an­der na­tio­na­ler und in­ter­na­tio­na­ler Ei­sen­bahn­ver­kehrs­un­ter­neh­men gewichen. Von den heute insgesamt 122 Millionen Zug­ki­lo­me­tern pro Jahr im baye­ri­schen SPNV werden 91 Millionen von der DB Regio und 31 Millionen von anderen Ver­kehrs­un­ter­neh­men gefahren. 63 Millionen Zug­ki­lo­me­ter werden dabei bereits im Wett­be­werb erbracht. Bis 2023 soll der gesamte baye­ri­sche SPNV in Wett­be­werbs­ver­fah­ren vergeben sein.

Staat­li­che För­der­mit­tel sta­gnie­ren, Leistung und Qualität steigen deutlich

Durch den Wett­be­werb zwischen Ei­sen­bahn­ver­kehrs­un­ter­neh­men werden die öf­fent­li­chen Gelder für den SPNV erheblich ef­fi­zi­en­ter ein­ge­setzt. Das lässt sich leicht an der Ent­wick­lung des SPNV in Bayern ablesen: Bis 2016 konnte die BEG das Angebot auf der Schiene um knapp die Hälfte ausweiten. Die Nachfrage im baye­ri­schen Re­gio­nal­ver­kehr ist um be­acht­li­che 73 Prozent gestiegen, bei der S-Bahn München – auf bereits hohem Niveau – um 33 Prozent. Und all das, obwohl die vom Bund zur Verfügung ge­stell­ten Fi­nanz­mit­tel für den SPNV sta­gnier­ten und die In­fra­struk­tur­ge­büh­ren deutlich zulegten.

Diese Aus­wei­tung des Angebots war nur deshalb möglich, weil die Ver­kehrs­un­ter­neh­men ihre Leis­tun­gen im Rahmen des Wett­be­werbs güns­ti­ger anbieten als noch zu Zeiten des staat­li­chen Monopols vor 1996. Sie arbeiten ef­fi­zi­en­ter, kal­ku­lie­ren knapper, behalten die Kosten stärker im Blick, in­ves­tie­ren mehr in Service und weniger in Ver­wal­tungs­struk­tu­ren. Die so ge­won­ne­nen fi­nan­zi­el­len Spiel­räu­me konnte die BEG für Leis­tungs­ver­bes­se­run­gen nutzen, vor allem für Takt­aus­wei­tun­gen und für nie­der­flu­ri­ge und kli­ma­ti­sier­te Neu­fahr­zeu­ge mit we­sent­lich mehr Komfort.

Mit Kon­trol­len und Net­to­ver­trä­gen die Qualität ver­bes­sern

Damit sich die Ser­vice­qua­li­tät nicht nur im Ver­trags­text, sondern auch im realen Bahn­be­trieb ver­bes­sert, setzt die BEG vor allem auf zwei Hebel: Zum einen auf re­gel­mä­ßi­ge Qua­li­täts­kon­trol­len, deren Er­geb­nis­se sich direkt auf die Un­ter­neh­men auswirken – in Form von Bonus- oder Straf­zah­lun­gen. Und zum anderen auf Net­to­ver­trä­ge: Diese sehen vor, dass die Ver­kehrs­un­ter­neh­men die Fahr­gel­der­lö­se zu 100 Prozent ein­be­hal­ten. Dadurch bleiben die Un­ter­neh­men dem Fahrgast gegenüber voll ver­ant­wort­lich und haben einen starken Anreiz, Qualität und Kun­den­ori­en­tie­rung zu ver­bes­sern.

Net­to­ver­trag versus Brut­to­ver­trag

Da die Be­triebs­kos­ten in der Regel höher sind als die Fahr­gel­der­lö­se, erhält der Betreiber die Differenz aus Kosten und den im Vorfeld kal­ku­lier­ten Fahr­gel­der­lö­sen – das so­ge­nann­te Be­stel­le­rent­gelt. Die Höhe des Be­stel­le­rent­gelts ist bis auf wenige variable Anteile über die Laufzeit des Ver­kehrs­ver­trags fest­ge­schrie­ben.

Bei einem Net­to­ver­trag erhält das Ver­kehrs­un­ter­neh­men neben dem Be­stel­le­rent­gelt die vollen Fahr­gel­der­lö­se. So liegt es im Interesse des Un­ter­neh­mens, die best­mög­li­che Qualität zu bieten. Denn das bringt mehr Fahrgäste und dadurch mehr Erlöse.

Bei einem Brut­to­ver­trag bleiben die Fahr­gel­der­lö­se hingegen grund­sätz­lich beim Besteller. Das Ver­kehrs­un­ter­neh­men erhält aus­schließ­lich das Be­stel­le­rent­gelt, in diesem Falle also die von ihm kal­ku­lier­ten Kosten. Da das Ei­sen­bahn­ver­kehrs­un­ter­neh­men keine Er­lös­chan­cen hat, kal­ku­liert es in der Regel ein höheres Be­stel­le­rent­gelt als beim Net­to­ver­trag. Zudem hat das Ver­kehrs­un­ter­neh­men weniger Anreiz, gute Qualität zu bieten.

Der Brut­to­ver­trag mit An­rei­z­ele­men­ten ist ein Misch­mo­dell: Es ga­ran­tiert dem Betreiber ein festes Be­stel­le­rent­gelt plus einen Bonus für besonders gute Leis­tun­gen, zum Beispiel bei Fahr­gast­stei­ge­run­gen, Pünkt­lich­keit oder Sau­ber­keit. Bei besonders schlech­ten Leis­tun­gen wird das Be­stel­le­rent­gelt gekürzt. So besteht ein Anreiz, die Qualität hoch zu halten.

Aus Fehlern Anderer gelernt

Dass Wett­be­werb auf der Schiene auch schief­ge­hen kann, das zeigt das Beispiel der Bahn­pri­va­ti­sie­rung in Groß­bri­tan­ni­en. Die Regierung Margaret Thatcher setzte ganz auf die un­ge­zü­gel­ten Kräfte des freien Markts. Das Ergebnis waren chao­ti­sche Ver­hält­nis­se und miserable Qualität. Daraus wurden bei der Bahn­re­form in Deutsch­land und bei der konkreten Umsetzung in Bayern Kon­se­quen­zen gezogen. Der Wett­be­werb zwischen den Ei­sen­bahn­ver­kehrs­un­ter­neh­men wird zwar genutzt, um das Angebot mit dem besten Preis-Leistungs-Ver­hält­nis zu erhalten. Aber eine zentrale Or­ga­ni­sa­ti­on, die BEG, legt die Spiel­re­geln für den Wett­be­werb fest und verknüpft den Betrieb auf den einzelnen Strecken zu einem stimmigen Ganzen.

Viel Arbeit ist bei der BEG bei­spiels­wei­se in die Ent­wick­lung eines In­te­gra­len Takt­fahr­plans geflossen, der an den ent­schei­den­den Kno­ten­bahn­hö­fen für optimal ab­ge­stimm­te Um­stei­ge­mög­lich­kei­ten sorgt. Bayern war auch das erste Bun­des­land, das einen lan­des­wei­ten Fahr­schein für den SPNV ein­ge­führt hat: Das Bayern-Ticket ist mit über 55 Millionen ver­kauf­ten Fahr­kar­ten das er­folg­reichs­te Län­der­ti­cket in Deutsch­land.

Bayern-Takt

Fast in ganz Bayern, auch im länd­li­chen Raum, steht den Fahr­gäs­ten von früh­mor­gens bis spät­abends ein Stun­den­takt zur Verfügung. Darüber hinaus bietet der Bayern-Takt so­ge­nann­te An­schluss­kno­ten. An diesen Kno­ten­bahn­hö­fen treffen die Bahnen immer etwa gleich­zei­tig ein. So erhalten Fahrgäste optimale Um­stei­ge­mög­lich­kei­ten ohne lange War­te­zei­ten. Dieses System des In­te­gra­len Takt­fahr­plans stellt eine große pla­ne­ri­sche Her­aus­for­de­rung dar, und die BEG arbeitet fort­lau­fend daran, den Bayern-Takt zu ver­bes­sern. Sie stellt die Weichen dafür, indem sie die An­for­de­run­gen an Fahrzeuge und In­fra­struk­tur immer im Hinblick auf das Fernziel for­mu­liert. So entsteht nach und nach aus einzelnen kleinen Puz­zle­stü­cken ein Ge­samt­sys­tem mit optimalen Ver­bin­dun­gen in ganz Bayern.

Neue Rah­men­be­din­gun­gen, bewährte Stoß­rich­tung

Die Mischung aus un­ter­neh­me­ri­schem Wett­be­werb und staat­li­cher Steuerung hat sich in den letzten 20 Jahren bewährt. Das Bahnland Bayern gilt heute als Er­folgs­mo­dell: Der Wett­be­werb hat den Fahr­gäs­ten ein um­fang­rei­che­res und qua­li­ta­tiv besseres Angebot gebracht. Und er stellt sicher, dass ein at­trak­ti­ver SPNV weiterhin bezahlbar bleibt.

Natürlich gibt es auch Her­aus­for­de­run­gen im baye­ri­schen SPNV: Die In­fra­struk­tur be­schränkt vie­ler­orts die Mög­lich­kei­ten, das Angebot weiter aus­zu­bau­en. Aufgrund des ex­or­bi­tan­ten Anstiegs der In­fra­struk­tur­kos­ten bleibt faktisch immer weniger Geld zur Fi­nan­zie­rung des ei­gent­li­chen Angebots übrig. Die wachsende Zahl von Wett­be­werbs­ver­ga­ben in ganz Deutsch­land führt dazu, dass es zunehmend schwie­ri­ger wird, überhaupt Wett­be­wer­ber für eine Aus­schrei­bung zu be­geis­tern. Und die großen Ef­fi­zi­enz­ge­win­ne nach der erst­ma­li­gen Aus­schrei­bung lassen sich nicht wie­der­ho­len, wenn eine Strecke oder ein Stre­cken­netz nach Ablauf der Ver­trags­frist ein zweites Mal aus­ge­schrie­ben wird.

Vor diesem Hin­ter­grund wird der Ausbau des Angebots im Regional- und S-Bahn-Verkehr in Zukunft nicht mehr im bis­he­ri­gen Umfang möglich sein. Die BEG ruht sich nicht auf dem Er­reich­ten der ver­gan­ge­nen 20 Jahre aus, sondern passt sich an die neuen Rah­men­be­din­gun­gen an. Das Ziel wird weiter bleiben, aus den staat­li­chen Mitteln für den SPNV das best­mög­li­che Angebot für die Fahrgäste her­aus­zu­ho­len – auch wenn das in Zukunft häufiger bedeuten wird, das bereits erreichte Niveau zu sichern.

In­fra­struk­tur­ge­büh­ren: die Schie­nen­maut

Ohne die Ef­fi­zi­enz­ge­win­ne durch den Wett­be­werb hätte die BEG die Leistung nicht in der Form ent­wi­ckeln können. Schuld daran sind die In­fra­struk­tur­ge­büh­ren, die über viele Jahre hinweg deutlich schneller gestiegen sind als die Re­gio­na­li­sie­rungs­mit­tel. Dadurch bleibt faktisch immer weniger Geld zur Fi­nan­zie­rung des ei­gent­li­chen Angebots übrig. Ver­gleich­bar mit einer Maut fallen die Nut­zungs­ge­büh­ren für jeden Kilometer Schiene an, auf der ein Zug unterwegs ist. Dasselbe gilt für jede Station, die an­ge­fah­ren wird. Diese Gebühren erheben die In­fra­struk­tur­be­trei­ber, allen voran DB Netz und DB Station&Service, um die In­fra­struk­tur instand zu halten und soweit möglich dem Bedarf ent­spre­chend aus­zu­bau­en. Mitt­ler­wei­le fließen bereits knapp 70 Prozent der Mittel, die der BEG zur Verfügung stehen, in die In­fra­struk­tur.