Verbindungsauskunft

20 Jahre Wettbewerb auf Bayerns Schienen

Der Regional- und S-Bahn-Verkehr in Bayern finan­ziert sich rund zur Hälfte durch staat­liche Zuwen­dungen. Diese Steuer­gelder müssen bestmöglich zum Vorteil der Fahrgäste inves­tiert werden. Genau dieses Ziel verfolgt die Bayerische Eisen­bahn­ge­sell­schaft, die vor 20 Jahren ihre Arbeit aufnahm. Was hat die BEG seitdem erreicht?

Die Bahnreform 1994 war ein Pauken­schlag für den Bahnverkehr in Deutschland. Die meisten verbinden damit die Umwandlung der Behörde Bundesbahn in das privat­wirt­schaft­liche Unter­nehmen Deutsche Bahn AG. Doch mindestens so folgen­reich war ein weiterer Aspekt der Bahnreform: Seit 1996 liegt der öffentlich bezuschusste Regional- und S-Bahn-Verkehr nicht mehr beim Bund, sondern in der Verant­wortung der Länder. Die Gelder stellt aller­dings weiterhin der Bund zur Verfügung – die sogenannten Regio­na­li­sie­rungs­mittel – und leitet sie zur Finan­zierung des Schie­nen­per­so­nen­nah­ver­kehrs (SPNV) an die Länder weiter.

Effizient durch staatlich gelenkten Wettbewerb

Während viele andere Länder die Verant­wortung für den SPNV an regionale Zweck­ver­bände und Verkehrs­ver­bünde weiter­de­le­gierten, ging die Bayerische Staats­re­gierung einen anderen Weg: Sie legte den SPNV in ganz Bayern in die Hände einer eigens geschaf­fenen Insti­tution: Am 1. Januar 1996 nahm die Bayerische Eisen­bahn­ge­sell­schaft ihren Betrieb auf. Um die Steuer­gelder möglichst effizient zu verwenden, setzte der Freistaat von Beginn an besonders konse­quent auf den Wettbewerb zwischen verschie­denen Eisen­bahn­ver­kehrs­un­ter­nehmen (EVU). Diesen Wettbewerb bestmöglich zum Vorteil der Fahrgäste zu organi­sieren, ist eine der wichtigsten Aufgaben der BEG. Dazu legt die BEG fest, auf welchen Strecken wie viele Züge in welchem Takt unterwegs sein sollen – und in welcher Qualität. Diese Leistungen schreibt die BEG für einzelne Strecken und Strecken­netze aus und vergibt sie an dasjenige Unter­nehmen mit dem wirtschaft­lichsten Angebot – dem besten Angebot in Bezug auf Preis und Qualität.

Seit 1996 hat die BEG feder­führend 36 solcher Wettbe­werbs­ver­fahren abgeschlossen. Das ehemalige Monopol der Deutschen Bahn ist dadurch nach und nach einem vielfäl­tigen Neben­ein­ander natio­naler und inter­na­tio­naler Eisen­bahn­ver­kehrs­un­ter­nehmen gewichen. Von den heute insgesamt 122 Millionen Zugki­lo­metern pro Jahr im bayeri­schen SPNV werden 91 Millionen von der DB Regio und 31 Millionen von anderen Verkehrs­un­ter­nehmen gefahren. 63 Millionen Zugki­lo­meter werden dabei bereits im Wettbewerb erbracht. Bis 2023 soll der gesamte bayerische SPNV in Wettbe­werbs­ver­fahren vergeben sein.

Staat­liche Förder­mittel stagnieren, Leistung und Qualität steigen deutlich

Durch den Wettbewerb zwischen Eisen­bahn­ver­kehrs­un­ter­nehmen werden die öffent­lichen Gelder für den SPNV erheblich effizi­enter einge­setzt. Das lässt sich leicht an der Entwicklung des SPNV in Bayern ablesen: Bis 2016 konnte die BEG das Angebot auf der Schiene um knapp die Hälfte ausweiten. Die Nachfrage im bayeri­schen Regio­nal­verkehr ist um beacht­liche 73 Prozent gestiegen, bei der S-Bahn München – auf bereits hohem Niveau – um 33 Prozent. Und all das, obwohl die vom Bund zur Verfügung gestellten Finanz­mittel für den SPNV stagnierten und die Infra­struk­tur­ge­bühren deutlich zulegten.

Diese Ausweitung des Angebots war nur deshalb möglich, weil die Verkehrs­un­ter­nehmen ihre Leistungen im Rahmen des Wettbe­werbs güns­tiger anbieten als noch zu Zeiten des staat­lichen Monopols vor 1996. Sie arbeiten effizi­enter, kalku­lieren knapper, behalten die Kosten stärker im Blick, inves­tieren mehr in Service und weniger in Verwal­tungs­struk­turen. Die so gewon­nenen finan­zi­ellen Spiel­räume konnte die BEG für Leistungs­ver­bes­se­rungen nutzen, vor allem für Taktaus­wei­tungen und für nieder­flurige und klima­ti­sierte Neufahr­zeuge mit wesentlich mehr Komfort.

Mit Kontrollen und Netto­ver­trägen die Qualität verbessern

Damit sich die Service­qua­lität nicht nur im Vertragstext, sondern auch im realen Bahnbe­trieb verbessert, setzt die BEG vor allem auf zwei Hebel: Zum einen auf regel­mäßige Quali­täts­kon­trollen, deren Ergeb­nisse sich direkt auf die Unter­nehmen auswirken – in Form von Bonus- oder Straf­zah­lungen. Und zum anderen auf Netto­ver­träge: Diese sehen vor, dass die Verkehrs­un­ter­nehmen die Fahrgel­derlöse zu 100 Prozent einbe­halten. Dadurch bleiben die Unter­nehmen dem Fahrgast gegenüber voll verant­wortlich und haben einen starken Anreiz, Qualität und Kunde­n­ori­en­tierung zu verbessern.

Netto­vertag versus Brutto­vertrag

Da die Betriebs­kosten in der Regel höher sind als die Fahrgel­derlöse, erhält der Betreiber die Differenz aus Kosten und den im Vorfeld kalku­lierten Fahrgel­der­lösen – das sogenannte Bestel­le­rentgelt. Die Höhe des Bestel­le­rent­gelts ist bis auf wenige variable Anteile über die Laufzeit des Verkehrs­ver­trags festge­schrieben.

Bei einem Nettovertrag erhält das Verkehrsunternehmen neben dem Bestellerentgelt die vollen Fahrgelderlöse. So liegt es im Interesse des Unternehmens, die bestmögliche Qualität zu bieten. Denn das bringt mehr Fahrgäste und dadurch mehr Erlöse.

Bei einem Bruttovertrag bleiben die Fahrgelderlöse hingegen grundsätzlich beim Besteller. Das Verkehrsunternehmen erhält ausschließlich das Bestellerentgelt, in diesem Falle also die von ihm kalkulierten Kosten. Da das Eisenbahnverkehrsunternehmen keine Erlöschancen hat, kalkuliert es in der Regel ein höheres Bestellerentgelt als beim Nettovertrag. Zudem hat das Verkehrsunternehmen weniger Anreiz, gute Qualität zu bieten.

Der Bruttovertrag mit Anreizelementen ist ein Mischmodell: Es garantiert dem Betreiber ein festes Bestellerentgelt plus einen Bonus für besonders gute Leistungen, zum Beispiel bei Fahrgaststeigerungen, Pünktlichkeit oder Sauberkeit. Bei besonders schlechten Leistungen wird das Bestellerentgelt gekürzt. So besteht ein Anreiz, die Qualität hoch zu halten.

Aus Fehlern Anderer gelernt

Dass Wettbewerb auf der Schiene auch schief­gehen kann, das zeigt das Beispiel der Bahnpri­va­ti­sierung in Großbri­tannien. Die Regierung Margaret Thatcher setzte ganz auf die ungezü­gelten Kräfte des freien Markts. Das Ergebnis waren chaotische Verhält­nisse und miserable Qualität. Daraus wurden bei der Bahnreform in Deutschland und bei der konkreten Umsetzung in Bayern Konse­quenzen gezogen. Der Wettbewerb zwischen den Eisen­bahn­ver­kehrs­un­ter­nehmen wird zwar genutzt, um das Angebot mit dem besten Preis-Leistungs-Verhältnis zu erhalten. Aber eine zentrale Organi­sation, die BEG, legt die Spiel­regeln für den Wettbewerb fest und verknüpft den Betrieb auf den einzelnen Strecken zu einem stimmigen Ganzen.

Viel Arbeit ist bei der BEG beispiels­weise in die Entwicklung eines Integralen Taktfahr­plans geflossen, der an den entschei­denden Knoten­bahn­höfen für optimal abgestimmte Umstei­gemög­lich­keiten sorgt. Bayern war auch das erste Bundesland, das einen landes­weiten Fahrschein für den SPNV einge­führt hat: Das Bayern-Ticket ist mit über 55 Millionen verkauften Fahrkarten das erfolg­reichste Länder­ticket in Deutschland.

Bayern-Takt

Fast in ganz Bayern, auch im ländlichen Raum, steht den Fahrgästen von frühmorgens bis spätabends ein Stundentakt zur Verfügung. Darüber hinaus bietet der Bayern-Takt sogenannte Anschluss­knoten. An diesen Knoten­bahn­höfen treffen die Bahnen immer etwa gleich­zeitig ein. So erhalten Fahrgäste optimale Umstei­gemög­lich­keiten ohne lange Warte­zeiten. Dieses System des Integralen Taktfahr­plans stellt eine große plane­rische Heraus­for­derung dar, und die BEG arbeitet fortlaufend daran, den Bayern-Takt zu verbessern. Sie stellt die Weichen dafür, indem sie die Anfor­de­rungen an Fahrzeuge und Infra­struktur immer im Hinblick auf das Fernziel formu­liert. So entsteht nach und nach aus einzelnen kleinen Puzzle­stücken ein Gesamt­system mit optimalen Verbin­dungen in ganz Bayern.

Neue Rahmen­be­din­gungen, bewährte Stoßrichtung

Die Mischung aus unter­neh­me­ri­schem Wettbewerb und staat­licher Steuerung hat sich in den letzten 20 Jahren bewährt. Das Bahnland Bayern gilt heute als Erfolgs­modell: Der Wettbewerb hat den Fahrgästen ein umfang­rei­cheres und quali­tativ besseres Angebot gebracht. Und er stellt sicher, dass ein attrak­tiver SPNV weiterhin bezahlbar bleibt.

Natürlich gibt es auch Heraus­for­de­rungen im bayeri­schen SPNV: Die Infra­struktur beschränkt vielerorts die Möglich­keiten, das Angebot weiter auszu­bauen. Aufgrund des exorbi­tanten Anstiegs der Infra­struk­tur­kosten bleibt faktisch immer weniger Geld zur Finan­zierung des eigent­lichen Angebots übrig. Die wachsende Zahl von Wettbe­werbs­ver­gaben in ganz Deutschland führt dazu, dass es zunehmend schwie­riger wird, überhaupt Wettbe­werber für eine Ausschreibung zu begeistern. Und die großen Effizi­enz­ge­winne nach der erstma­ligen Ausschreibung lassen sich nicht wieder­holen, wenn eine Strecke oder ein Streckennetz nach Ablauf der Vertrags­frist ein zweites Mal ausge­schrieben wird.

Vor diesem Hinter­grund wird der Ausbau des Angebots im Regional- und S-Bahn-Verkehr in Zukunft nicht mehr im bishe­rigen Umfang möglich sein. Die BEG ruht sich nicht auf dem Erreichten der vergan­genen 20 Jahre aus, sondern passt sich an die neuen Rahmen­be­din­gungen an. Das Ziel wird weiter bleiben, aus den staat­lichen Mitteln für den SPNV das bestmög­liche Angebot für die Fahrgäste heraus­zu­holen – auch wenn das in Zukunft häufiger bedeuten wird, das bereits erreichte Niveau zu sichern.

Infra­struk­tur­ge­bühren: die Schie­nenmaut

Ohne die Effizi­enz­ge­winne durch den Wettbewerb hätte die BEG die Leistung nicht in der Form entwi­ckeln können. Schuld daran sind die Infra­struk­tur­ge­bühren, die über viele Jahre hinweg deutlich schneller gestiegen sind als die Regio­na­li­sie­rungs­mittel. Dadurch bleibt faktisch immer weniger Geld zur Finan­zierung des eigent­lichen Angebots übrig. Vergleichbar mit einer Maut fallen die Nutzungs­ge­bühren für jeden Kilometer Schiene an, auf der ein Zug unterwegs ist. Dasselbe gilt für jede Station, die angefahren wird. Diese Gebühren erheben die Infra­struk­tur­be­treiber, allen voran DB Netz und DB Station&Service, um die Infra­struktur instand zu halten und soweit möglich dem Bedarf entspre­chend auszu­bauen. Mittler­weile fließen bereits knapp 70 Prozent der Mittel, die der BEG zur Verfügung stehen, in die Infra­struktur.

Infografik: Weniger Finanzmittel,
mehr Leistung

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Die BEG:
Aufgaben und Ziele

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